Tra privacy e trasparenza in materia di redditi (di Enrico De Lea - avv.delea@libero.it)

La scelta dell’Agenzia delle Entrate di pubblicare su Internet i redditi dichiarati dagli italiani nel 2005 ha comportato una totale affermazione di ciascun cittadino-contribuente a favore dell’una o dell’altra posizione, favorevole o contraria, senza sostanziali graduazioni intermedie. In realtà a favore delle ragioni della trasparenza o, alternativamente, della privacy (o, meglio, in italiano, della “riservatezza personale”) militano norme e principi ugualmente validi, a partire dalla Costituzione, in cui entrambe sono fissate, con attuazioni concrete in sede di bilanciamento di interessi da parte delle leggi ordinarie. La legge n. 241/1990 (sul procedimento amministrativo e sulla trasparenza della pubblica amministrazione) intanto prevede una scelta netta a favore della trasparenza della pubblica amministrazione, contrariamente ad una tradizione dello Stato ispirata al segreto amministrativo. Successivamente la legislazione sulla tutela dei dati personali, raccolta nel Codice della privacy (D.lgs n. 196/2003), ha introdotto gli strumenti per gestire il raccordo delle esigenze di trasparenza con quelle di protezione della sfera individuale. In particolare, in considerazione delle peculiari finalità di pubblico interesse perseguite dai soggetti pubblici, il Codice della privacy sottopone il trattamento dei dati personali da essi effettuato a una disciplina giuridica distinta rispetto a quella dettata per il trattamento di tali dati da parte dei soggetti privati. Per quanto riguarda la pubblicazione di dati personali diversi da quelli sensibili e giudiziari da parte di soggetti pubblici, il Codice prevede che ne siano ammesse la comunicazione e la diffusione “unicamente quando sono previste da una norma di legge o di regolamento”. Ciò significa che la normativa generale sui rapporti fra trasparenza e privacy rinvia la determinazione concreta del loro bilanciamento nei singoli ambiti di disciplina alle specifiche scelte operate dal legislatore. Infatti, come garanzia generale per la legittimità della pubblicazione di dati personali da parte di soggetti pubblici, il Codice fissa l’esistenza di una norma che la autorizzi. Per la pubblicità delle dichiarazioni dei redditi la norma di riferimento è identificata, tanto dall’Agenzia delle Entrate quanto dal Garante per la protezione dei dati personali, nell’articolo 69 del Dpr n. 600/1973, che dispone che annualmente l’amministrazione finanziaria provveda a formare l’elenco nominativo dei contribuenti che hanno presentato la dichiarazione dei redditi e l’elenco nominativo dei soggetti che esercitano imprese commerciali, arti e professioni, e che tali elenchi siano “depositati per la durata di un anno, ai fini della consultazione da parte di chiunque, sia presso lo stesso ufficio delle imposte sia presso i comuni interessati”. Sul tema è diversa l’interpretazione rispettivamente dell’Agenzia delle Entrate e dal Garante della Privacy. Infatti, la prima esalta come elemento centrale la scelta del legislatore di conoscibilità degli elenchi da parte di chiunque, ossia da parte di “soggetti indeterminati”. Ritiene quindi essenziale che la consultazione dei dati non debba essere vincolata ad alcun requisito di legittimazione soggettiva (e cioè all’esistenza di interessi del soggetto che consulta differenziati rispetto a quelli propri della generalità degli altri soggetti) e interpreta, corrispondentemente, la durata di un anno della pubblicazione come garanzia fissata dal legislatore perché la consultabilità possa effettivamente e pienamente dispiegarsi. In questo modo, infatti, i dati relativi a un anno vengono sostituiti con quelli relativi all’anno seguente senza soluzione di continuità. In questa prospettiva, l’Agenzia delle Entrate considera l’utilizzo delle nuove tecnologie telematiche come un mezzo non solo possibile, ma dovuto, per un’attuazione della norma coerente con la volontà del legislatore grazie all’organizzazione informatizzata dell’amministrazione fiscale.
L’altra autorità, il Garante, in modo più garantistico sicuramente, che alcuni possono interpretare in modo strumentale, assegna viceversa un ruolo determinante ai passaggi previsti dalla normativa, che prevedono che l’amministrazione fiscale nazionale “forma, per ciascun comune, [gli] elenchi nominativi da distribuire agli uffici delle imposte territorialmente competenti” e che “gli elenchi sono depositati (…) sia presso lo stesso ufficio delle imposte sia presso i comuni interessati”, per trarne un limite tassativo circa le modalità della pubblicazione degli elenchi stessi e, conseguentemente, il divieto di procedere, nel quadro legislativo vigente, alla pubblicazione su internet, in quanto ne deriverebbe “una modalità di diffusione sproporzionata in rapporto alle finalità per le quali l’attuale disciplina prevede una relativa trasparenza”. In ragione della compresenza nella normativa di elementi idonei a fondare tanto l’una quanto l’altra delle due diverse interpretazioni, sicché occorre riportare il dibattito al suo vero nodo, giuridico e politico insieme, ossia a quanta ed a quale trasparenza in materia fiscale si voglia oggi garantire nel nostro ordinamento: il ché significa chiedersi su quale concetto di cittadinanza si abbia oggi, nel suo delicato equilibrio di diritti e di doveri, rispetto a cui l’obbligo di “concorrere alle spese pubbliche in ragione della [propria] capacità contributiva” (come prevede l’art. 53 della Costituzione, che concepisce la nostra democrazia al contempo come una comunità liberale e solidale) rappresenta un passaggio essenziale dello stesso fluire democratico dello Stato di diritto e la trasparenza rappresenta uno strumento fondamentale per garantire che tale obbligo sia equamente ripartito tra tutti i consociati. E’ chiaro che poi un ruolo fondamentale è svolto dalla pubblica amministrazione che ha il compito, assai difficile, ma fondamentale, di controllare senza vessare, in modo aderente alle regole, che valgono sia per i soggetti privati che per quelli pubblici. Alla fine la scelta è essenzialmente politica: più trasparenza, e connessi rischi di invidia sociale, oltre che di diffusione di dati personali e familiari, oppure più privacy, e connessi rischi di maggiore evasione fiscale; con, sullo sfondo, eguali ragioni a favore di entrambe.
(e.d.l.)

L'azione collettiva a tutela dei consumatori

Con la Legge finanziaria per il 2008 è stata introdotta da Parlamento l’azione collettiva a tutela di consumatori ed utenti. Il modello cui si è ispirato il legislatore è indubbiamente quello statunitense, con forti limitazioni tuttavia rispetto a similari esperienze straniere. Il vantaggio apportato dallo strumento è indubbiamente la tutela anche di soggetti titolari di pretese di modesta entità, con la riduzione di costi giudiziari, evitando i processi facsimile e abbreviando i tempi dei processi civili.. In via preventiva, attraverso la minaccia concreta dell’esercizio di un diritto, spinge imprese ed altri erogatori di servizi a comportamenti socialmente responsabili. Secondo la normativa italiana le ipotesi di ammissibilità dell’azione collettiva comprendono essenzialmente gli illeciti contrattuali sorti nell’ambito della contrattazione di massa (in tutte le ipotesi di contratti standard), gli illeciti extracontrattuali, le pratiche commerciali illecite ed i comportamenti anticoncorrenziali. Un primo limite è costituito dalla tutela in relazione ai danneggiamenti nati all’interno della contrattazione per adesione a moduli o formulari non modificabili dalle parti, da cui sono escluse le ipotesi di casi, tutt’altro che marginali, di contrattazione non seriale. Nella “class action” statunitense la sentenza risolvere con un’unica decisione un numero altissimo di controversie. Interessati dalla sentenza sono tutti i soggetti coinvolti nell’evento che ha originato il processo collettivo, mentre in Europa l’efficacia della sentenza collettiva solo a vantaggio di coloro che hanno manifestato la volontà di uniformarsi alla decisione. Negli USA la sentenza emessa a seguito di “class action” ha natura costitutiva, mentre nella nostra normativa ci si limita ad imporre al giudice che accoglie l’istanza collettiva di determinare i criteri per la quantificazione del risarcimento, ma la sentenza non è di condanna, ma di accertamento, con conseguenze deboli per il consumatore in termini di prescrizioni, decadenze, nonché di esecuzione. Tuttavia l’introduzione dell’istituto costituisce un buon inizio. Come si esercita l’azione collettiva? Nel nostro ordinamento lo strumento legittimante sono le associazioni di consumatori e utenti, rappresentative a livello nazionale, e gli ulteriori comitati e associazioni “adeguatamente rappresentativi”. I consumatori e gli utenti che intendono avvalersi di questa tutela giurisdizionale civile devono comunicare per iscritto a chi ha promosso l’azione la propria adesione all’azione collettiva. L’adesione può essere comunicata, sia in primo grado che nel giudizio di appello, fino all’udienza di precisazione delle conclusioni. Nel giudizio promosso dalle associazioni è sempre ammesso l’intervento dei singoli consumatori per proporre domande aventi il medesimo oggetto. Un altro limite è costituito dalla previsione che alla prima udienza, il Tribunale, sentite le parti e assunte, quando occorre, sommarie informazioni, si deve pronunciare sull’ammissibilità dell’azione collettiva. La pronuncia può ammettere la domanda dei consumatori associati, ovvero può dichiararla inammissibile: quando è manifestamente infondata, quando sussiste un conflitto di interessi e quando il Giudice non ravvisa l’esistenza di un interesse collettivo suscettibile di adeguata tutela ai sensi della normativa: è una sorta di filtro finalizzato all’ingolfarsi della macchina giudiziaria. Questo filtro giurisdizionale, operato da un soggetto per definizione terzo rispetto alle parti in causa, e la titolarità dell’azione conferita alle associazioni dei consumatori e non alle singole persone fisiche rappresentano il compromesso e le garanzie che sono stati raggiunti con le imprese e le loro organizzazioni rappresentative che temevano la possibilità di una proposizione dell’azione generalizzata e quella di domande temerarie ed infondate che avrebbero potuto moltiplicare i costi legali sostenuti dalle aziende. Ovviamente, in via preventiva rispetto al processo, è prevista l’adozione di strumenti di conciliazione tra consumatori ed imprese, sia presso il medesimo Tribunale, sia dinanzi alle Camere di Commercio.

Le "circolari" della pubblica amministrazione e la tutela del cittadino

(questo articolo è apparso sul numero di dicembre 2007 del mensile "Corriere dell'altomilanese")

In molti campi affrontati dalla pubblica amministrazione a ciascuno di noi può capitare venga opposto un “no” con l’usuale scusa della “Circolare” X o Y della sopraordinata superdirezione generale: ad un diniego fornito di cotanta forza ed autorevolezza l’utente/cittadino/sovente suddito non può che opporre un rispettoso ( o meno) mugugno.
In realtà la Circolare (derivato burocratico della “Lettera circolare” d’ascendenza militare) nell’ordinamento attuale è sostanzialmente uno strumento amministrativo di interpretazione di una determinata questione giuridica, in tema di diritti, obblighi, agevolazioni etc.
Per la sua natura e per il suo contenuto esclusivamente di interpretazione di una disposizione di legge, non possiede efficacia normativa esterna, e quindi non è un atto amministrativo, ma costituisce uno strumento di semplice indirizzo agli organi della pubblica amministrazione: conseguentemente essa, per esempio in materia fiscale, non può essere annoverata fra gli atti generali di imposizione, né può contenere disposizioni che costituiscano eccezioni rispetto alle norme di legge, né possono essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie
La giurisprudenza, in particolare la Corte di Cassazione, ha da tempo tenuto ferma la sua posizione sulla inefficacia normativa esterna delle circolari. A quest'ultime, infatti, è stata attribuita la natura di atti puramente interni della pubblica amministrazione; per cui, contenendo istruzioni, ordini di servizio, direttive impartite dalle autorità amministrative centrali o gerarchicamente superiori agli enti o organi periferici o subordinati, esauriscono la loro portata ed efficacia nei rapporti tra i suddetti organismi amministrativi ed i loro funzionari. Le circolari amministrative, quindi, non possono spiegare alcun effetto giuridico nei confronti di soggetti estranei all'amministrazione, né acquistare efficacia vincolante per questa ultima, essendo destinate esclusivamente ad esercitare una funzione direttiva nei confronti degli uffici dipendenti.
La circolare emanata dalla p.a., specie in materia tributaria, non vincola il contribuente, che resta pienamente libero di non adottare un comportamento ad essa uniforme. In teoria, la circolare non vincola nemmeno gli uffici gerarchicamente sottordinati, ai quali non è vietato di disattenderla: infatti, se l’interpretazione contenuta nella circolare dovesse essere errata, l'atto amministrativo emanato a prescindere da essa sarà legittimo perché conforme alla legge (se, invece, l’interpretazione contenuta nella circolare fosse corretta, l'atto emanato sarebbe illegittimo per violazione di legge). La circolare non vincola addirittura la stessa autorità amministrativa che l'ha emanata, la quale resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l'interpretazione adottata ( è quanto è avvenuto nel corso dei decenni passati in materia fiscale a proposito della tassazione ILOR di agenti e rappresentanti, in cui l’amministrazione finanziaria, dopo un’insistenza “burocratica” mutò parere sotto i colpi delle sentenza della Corte di Cassazione). (E.D.L.)

"Uno spettro s'aggira per il fisco": gli Studi di settore

(di E. De Lea) *

*Quest'articolo appare anche sul numero di novembre 2007 del "Corriere dell'alto milanese"

Le cronache dell’estate passata hanno visto un ampio, e demagogico, dibattere in ordine ai cosiddetti “Studi di settore”, che, a dispetto di ogni opinione interessata, non sono uno strumento di forfettizzazione del reddito, ma solamente un mezzo di accertamento di possibili ipotesi di evasione, da parte di coloro che sono titolari di partita IVA, lavoratori autonomi ed imprese. Non sono uno strumento di un potere cattivo e “centralista”, ma uno strumento irrinunciabile in una realtà che vede un’evasione fiscale e contributiva stimata (per difetto, perché in realtà sembra sia del 33 per cento) attorno al 27 per cento del P.I.L. (prodotto interno lordo). Lavoratori autonomi ed imprese non pagano le imposte su redditi presunti ricavati dagli studi di settore, ma sono chiamati a versare le loro imposte sul reddito effettivo, cioè sulla differenza fra i ricavi e i costi sostenuti.
Gli studi di settore, nati sulla scorta di omologhe esperienze europee e nordamericane nel 1993, ma divenuti vigenti dalla fine degli anni Novanta, assumono una duplice veste:
1) in primo luogo costituiscono uno strumento di accertamento, utilizzati perciò dall’amministrazione finanziaria (l’Agenzia delle Entrate) per la propria attività di controllo;
2) in secondo luogo, assumono un ruolo di valutazione preventiva per ogni contribuente della propria situazione economica, rapportandola con quella di altri contribuenti del medesimo settore. Alla base di essi c’è la raccolta sistematica di dati da parte di ogni contribuente titolare di partita IVA: i dati raccolti investono la sfera fiscale e contabile, nonché la sfera organizzativa e strumentale d’ogni impresa, cioè quei dati che identificano l’attività e il contesto economico in cui questa si svolge. Per fare degli esempi, vengono segnalati gli acquisti di beni e servizi, i prezzi medi praticati, i consumi di materie prime, il capitale investito, l’impiego di manodopera e di beni strumentali e la localizzazione dell’attività. Questi dati vengono elaborati, attraverso lo strumento della statistica, per identificare i ricavi attribuibili con un alto grado di probabilità, considerando a favore del contribuente fattori che potrebbero determinare una limitazione dei ricavi ipotizzabili (per esempio, orari di attività, situazioni di mercato, lavori in corso, etc.).
I ricavi presunti derivanti dagli studi di settore possono essere calcolati anche dal singolo contribuente attraverso un’apposita procedura informatica (Gerico) al momento della dichiarazione dei redditi. Qualora la misura dei ricavi contabilizzati sia inferiore a quelli presunti, è facoltà (non obbligo!!!) del contribuente l’adeguamento spontaneo alla misura dei ricavi presunti, in sede di dichiarazione dei redditi.
Quando, invece, ci siano delle differenze fra i ricavi dichiarati dal contribuente e i ricavi calcolati sulla base degli studi di settore, che comportino indizi presuntivi di evasione fiscale, l’Agenzia delle Entrate effettua un accertamento di tipo analitico presuntivo, attraverso una procedura di confronto col contribuente, che ha la facoltà di provare le ragioni di tale scostamento. Per esempio, un commerciante motivare sostenendo che il suo negozio è situato in un mercato rionale o vicino a un grande centro commerciale, e che tale localizzazione lo obbliga a una politica di prezzo al di sotto della media del settore.
Senza entrare in tecnicismi inutili, v’è da considerare che tali “studi di settore” nascono sempre e comunque attraverso lo strumento democratico della concertazione: infatti, le organizzazioni di categoria hanno sempre partecipato alla predisposizione degli studi di settore.
In ogni caso non sussiste obbligo alcuno di adeguarsi “a priori” ai risultati degli studi di settore, essendovi la possibilità, in sede di contraddittorio con l’amministrazione finanziaria, di provare l’effettività del proprio reddito; e, nel caso estremo di mancato ascolto da parte dell’amministrazione, la possibilità di agire giudizialmente contro la stessa dinanzi alle Commissioni Tributarie.

Class action, il sogno dei consumatori. Un convegno (il 4 ottobre) a Roma

Si è tenuto a Roma il convegno dal titolo "Class Action e Tutela dei Consumatori" organizzato dall'Unione Nazionale Consumatori e dal Gruppo misto del Senato della Repubblica, con la partecipazione delle associazioni Movimento Consumatori, Movimento Difesa del Cittadino e Cittadinanzattiva. Molti gli aspetti presi in esame e le problematiche trattate per giungere - per dirla con le parole del moderatore del convegno Massimiliano Dona, segretario dell'UNC - alla definizione di un progetto "serio e credibile che mira all'inserimento nel nostro ordinamento di un'azione collettiva risarcitoria a tutela dei consumatori". Il prof. Sergio Chiarloni, docente ordinario di diritto processuale civile - ha espresso la propria contrarietà all'introduzione tout court nel nostro ordinamento dello strumento della class action americana. Per questo - spiega - sarebbe meglio parlare piuttosto di "evoluzione dell'azione risarcitoria collettiva". Il Professore, inoltre, ha analizzato evidenziando le opportune differenze due dei vari progetti di legge (Maran - Bersani) che - come egli stesso ricorda - sono tutti espressione della maggioranza di governo.Ma vediamo queste differenze: la prima riguarda i soggetti legittimati ad agire che, nel caso del disegno di legge governativo (n. 1495) sono le associazioni dei consumatori, le associazioni dei professionisti e le camere di commercio mentre la proposta di legge che ha come primo firmatario l'on. Alessandro Maran (n. 1289) ne restringe il campo ammettendo ad agire esclusivamente le associazioni dei consumatori e degli utenti inserite nell'elenco del ministero delle Attività Produttive (Cncu). Ed è proprio sulla definizione di questi soggetti che si è aperto il dibattito - dentro le aule parlamentari ma anche nel corso del convegno di ieri - Alla necessità, contestata, di offrire questa possibilità anche ad altre associazioni riunite nel "Coordinamento delle Associazioni Esponenziali di Tutela degli Interessi Collettivi Specifici non compresi nel DDL Bersani sulla Class Action" ha risposto Antonio Longo, presidente del Movimento Difesa del Cittadino, che ha invitato ad un'attenta riflessione circa il pericolo che possano proliferare associazioni rappresentative, non già di interessi collettivi, bensì di "interessi singoli o di pochi".L'altra differenza - spiega il prof. Chiarloni - ha riguardo all'oggetto del processo: nel ddl Bersani si parla di "...atti illeciti commessi nell'ambito di rapporti giuridici relativi a contratti, di atti illeciti extracontrattuali, di pratiche commerciali illecite o di comportamenti anticoncorrenziali sempre che ledano una pluralità di consumatori o di utenti". La proposta Maran, invece, sembra più "specifica" in quanto si parla di "atti illeciti plurioffensivi commessi nell'ambito di rapporti giuridici relativi a contratti conclusi secondo le modalità previste dall'art.1342 cc (contratto concluso mediante moduli o formulari) ivi compresi quelli in materia di credito al consumo, rapporti bancari e assicurativi, strumenti finanziari, servizi di investimento e gestione collettiva del risparmio sempre che ledano una pluralità di consumatori o di utenti". L'articolo in questione procede escludendo dall'oggetto della class action i settori nei quali sono previste apposite procedure di conciliazione o arbitrali.L'avvocato Paolo Fiorio - responsabile area legale Movimento Consumatori - ha messo in luce come sia urgente l'introduzione di un simile strumento nel nostro ordinamento" dal momento che l'attuale sistema di responsabilità civile è "inadeguato" in quanto non soddisfa, tra l'altro, l'esigenza di contenimento dei costi della giustizia. Attualmente - spiega Florio - la legge 281/1998 ora Codice del Consumo riconosce alle associazioni dei consumatori la possibilità di richiedere al giudice l'azione inibitoria (che ha essenzialmente carattere preventivo). Attraverso la citazione di diverse sentenze, Florio ha evidenziato il fatto che l'applicazione di detta norma è stata nel tempo assai vasta.Ma a che punto dell'iter parlamentare si sono fermate le varie proposte? L'intervento dell'on. Maran è servito appunto a chiarire questo aspetto: attualmente tutte le proposte sono all'esame della II° Commissione Giustizia della Camera dei Deputati che ha svolto l'iter preliminare della presentazione dei PDL a cura del relatore On. Alessandro Maran (Ulivo) e una serie di audizioni informali di varie associazioni rappresentanti consumatori (ADUC, SITI, ADICONSUM, ADUSBEF etc.) e soggetti del mondo economico (Confindustria, FederFarma, ANIA etc.). L'intenzione di procedere all'approvazione - ha sostenuto l'Onorevole - sì è esplicitata anche nel fatto che l'introduzione dell'azione collettiva è rientrata tra i 12 punti sui quali all'inizio di quest'anno il Governo ha posto la fiducia".

(Fonte: Helpconsumatori - www.helpconsumatori.it).

(dal sito del Movimento Consumatori: www.movimentoconsumatori.it ).